国资动态
经济日报:走中国特色的国资监管道路
来源: 经济日报 发布时间: 2013-05-27

  党的十六大以来,在并无成功经验可以借鉴的情况下,中国的国有资产管理体制进行了重大改革,从体制机制上实现了政企分开、政资分开、经营权和所有权分离,解决了长期困扰国有企业发展的体制机制障碍。在新的监督管理机制下,国有企业获得强劲的发展动力,在社会主义市场经济的舞台上展露出勃勃生机。


  在历史坐标系中考量


  国有资产管理体制改革的重大意义,需要放在历史的坐标系中去考量。传统的国有企业是计划经济中的生产主体,是政府职能的延伸。企业较长时间里依附于政府,投资由财政拨款,盈利直接上交财政,亏损由财政补贴或行政干预银行贷款,政府直接管理并对国有企业承担无限责任。在从计划经济到市场经济的改革过程中,要让国有企业成为真正的市场主体,就必须从体制机制上改革对国有企业的监督管理,这个过程十分艰辛。


  从改革开放初期到十四届三中全会,在15年的时间里通过扩权让利、实行承包责任制等措施,把国有企业引入市场。这个阶段改变的是政府对国有企业的管理方式,管理体制没有大的变化,国有经济的结构基本没有调整,企业的社会定位、职工的身份也没有多大的变化。上世纪90年代开始,用了10年左右的时间,通过“抓大放小”,国有经济在不具备比较优势的中小企业领域,实施了大规模主动退出;还有一大批困难企业通过政策性关闭破产退出市场。这两项改革从根本上改变了国有经济的布局结构,也初步建立了国有企业优胜劣汰的机制。特别是“国企三年改革脱困”的大潮,为新世纪国企改革打下了坚实的基础。而财税、金融、社会保障等领域和政府机构的改革,推进了政企关系的变化。1997年底开始的财税、金融改革彻底切断了政府对国有企业的输血渠道。政府职能定位也进一步明确,即“要向公共服务方向转变,而不是直接参与市场竞争”。


  经过改革,国有经济的布局结构集中到了大企业层面。但当时的国有企业受到的干预仍然很多。“过去的国资管理最大的一个弊端是多头管理,等到真正出了问题又找不到责任人。有人讲国有企业搞不好,是因为国有资产是无主资产,无人负责,这是有道理的。”国资委副主任邵宁说。


  从制度设计入手解决世界性难题


  必须使国有资产有人管理,有人负责,实现出资人职能的一体化和集中化。2002年11月召开的党的十六大为建立国有资产管理体制改革指明了方向,政府与国企的出资关系得以确立和规范。政府代表国家对国有企业履行出资人职责,享有所有权收益;国有企业以全部法人财产对外承担责任,成为真正的法人实体。政府层面的出资人代表,实行“管资产和管人、管事相结合”,“权利、责任和义务相统一”的原则,实行“政企分开、政资分开、所有权和经营权分开”。


  国务院授权代表国家履行出资人职责的特设机构——国务院国资委的成立,第一次在政府机构设置上实现了政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开,改变了国有资产多头分散管理状况。“出资人的到位,基本解决了长期存在的管资产与管人、管事脱节问题。”首任国资委主任李荣融说,“国资委不是‘婆婆’加‘老板’。政企分开、政资分开后,还要坚持所有权和经营权分开。”


  “国有资产管理体制改革,明确的是两个层面的责任,第一,政府层面的责任。同时,企业层面的经营责任也清楚了。国资委是不批项目的,不代替企业决策,怎么做是企业自己的事。”邵宁说。作为国务院特设机构,国资委严格限定以股东的形式履行出资人职责,不直接插手企业生产经营活动,充分尊重企业法人财产权和自主经营权。


  按照党的十六大精神,国务院、省(区、市)、市(地)三级组建了国有资产监管机构国资委。此后,《企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理条例》以及与之相配套的一系列法规规章的出台,使国资监管有法可依、有章可循。中国国有企业改革进入由出资人依法推进的新阶段。


  国有资产的监督管理是一个世界性的难题。其他国家也有国有企业改革的问题,但其国有企业总量没有我国大,社会制度也不一样,改革的方向更不一样。东欧国家的国企改革搞的是休克疗法,实质是彻底私有化,社会代价非常大,而且经济效益并不好,这并不符合我国的改革方向。国务院国资委成立之后,在探索中国特色的国资监管道路上拓荒,也为探索社会主义市场经济条件下公有制经济发展的规律做出了不懈努力。


  这是一套从无到有的制度设计和建设,李荣融感慨是“在探索中前进,在挑战中成长。”当时参与建立考核制度的国务院国资委业绩考核局原局长李寿生告诉记者:“2003年我们用半年时间跑遍了当时全部的196家中央企业,请企业的负责人谈想法,提办法。考核什么,怎么考核,没有现成的经验。但当时对我触动很深的是企业负责人对我们工作的大力支持,因为大家认识到非改不可!”


  探索国有企业与市场经济的结合方式


  以经营业绩考核为抓手,建立和完善业绩考核、重大责任追究等机制,使国有资产经营责任制得到层层落实,结束了国有企业领导人有任期无考核的历史,初步解决了自定薪酬、薪酬与绩效脱节以及薪酬只能升不能降等问题。“业绩升、薪酬升,业绩降、薪酬降”的原则,在国有企业建立起激励约束机制。


  以董事会建设为着力点,完善公司治理结构。2005年起,在宝钢等中央企业开展了董事会试点,外部董事占多数的制度设计使国企决策机制发生根本改变;以公开招聘中央企业高级经营管理者为突破口,探索建立适应现代企业制度要求的选人用人新机制;以财务监督和风险控制为重点,强化出资人监管。强化财务监督、外派监事会监督、纪检监察监督、巡视监督,监督领域由境内向境外延伸,基本形成了企业国有资产经营管理重点环节的监督体系;加强产权流转监督,形成覆盖全国的国有产权交易监控平台,从制度上遏制了国有资产的流失以建立现代产权制度为核心,规范国有企业改制和国有产权转让;建立并逐步完善国有资本经营预算制度,落实了国有资本出资人收益权。一系列措施推动国有企业加强战略引领,做强主业、提高管控能力、加强自主创新、强化风险防控,促进了国有企业持续健康发展。


  “中国改革的成功与国企改革所选择的正确道路是分不开的,而国企改革的道路恰恰是中国改革最独特、最有创新之处。我们没有照搬前苏联等国家走过的路,把国有资产一卖了之,或去全面拷贝美国200年走过的原始资本主义道路。”中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏说,“中国国企改革的实践在国际上具有独一无二的价值。在探索规律中寻求国有企业与市场经济的结合方式,也为进一步深化‘中国梦’的内涵发挥着积极而重大的作用。”


  (本文章摘自5月27日《经济日报》)

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