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经济日报:国有企业在各国经济中的重要角色
来源: 经济日报 发布时间: 2013-06-13

  编者按 国有企业作为一种特定的企业制度,因其自身的性质和特定作用,在国家经济中扮演着十分重要的角色。国有经济对维护国家经济秩序、巩固国家经济制度、促进经济发展有着不可缺少的作用。而各国对国有经济的监管和推动,则是一个随着经济结构的不断调整而相应变革和完善的过程。


  新加坡有效监管国有企业的启示


  国有企业在新加坡国民经济中占有举足轻重的地位。自上个世纪70年代后期开始,国有经济部门就一直占新加坡国内固定资本形成总值的四分之一左右。在不断加强对国有企业管理的过程中,新加坡逐步形成了有自身特色的管理与监督体制。数十年来,由新加坡政府委托政府控股公司经营的国有资产不但没有流失,而且大幅增长。


  启示之一:为了让国有企业在激烈的市场竞争中不断发展壮大,而非依赖政府,新加坡设立政府控股监管机构,通过有效监督和商业性战略投资培育世界级公司


  新加坡于1965年成为独立国家之后,首要任务是创造就业机会,减轻就业压力。为此,新加坡采取了以政府为主导,大力发展劳动密集型制造业的经济政策。因此,当时的一些基础产业如交通运输和造船业等,都是由政府出面兴办国有企业,新加坡人把这类企业称为与国家有联系的企业,简称为“国联企业”。到了上世纪70年代中期,新加坡国联企业越来越多,如何加强管理与监管,使之能够在激烈的市场竞争中不断发展壮大,而不是躺在政府身上,处处依赖政府的保护和帮助,成为摆在当时新加坡政府面前的艰巨课题。


  在此背景下应运而生的新加坡淡马锡控股公司,其运作很为世界所称道。该公司成立于1974年,是由新加坡财政部负责监管、以私人名义注册的一家控股公司。新加坡开发银行等36家国联企业的股权被授权由淡马锡公司负责经营。政府赋予它的职责是“通过有效的监督和商业性战略投资来培育世界级公司,从而为新加坡的经济发展作出贡献。”目前,该公司以控股方式管理着23家国联企业,其中14家为独资公司、7家上市公司和2家有限责任公司,下属各类大小企业约2000多家,总资产超过420亿美元,占新加坡GDP的8%左右。


  启示之二:依靠产权纽带管理国有企业,采取市场化方式运作国有资本,政府控股公司在参与市场经济活动的过程中不享受特殊的优惠或保护政策


  新加坡政府控股公司始终代表政府管理国有资产,依靠产权纽带管理国有企业,采取市场化方式运作国有资本。政府控股公司在市场上以独立法人面目出现,其在投资决策和资金使用等方面享有充分的自主权。政府控股公司在参与市场经济活动的过程中不享受特殊的优惠或保护政策,必须遵循民法体系下与其他企业相同的职责或享有相同的权利,强调在同等条件下公平竞争。政府控股公司同样不直接介入下属企业的经营决策,而是通过加强董事会建设来实现对其有效监管。政府控股公司对下面的各个投资公司的日常经营也不会过多干涉,使实际进行投资的各个下属公司进一步独立于政府和控股公司,成为真正的商业经营主体。


  一般来说,新加坡国有企业管理框架分三个层次,第一层是政府部门,第二层是政府控股公司,第三层是国联公司。政府部门是国有资产的拥有者,主导制定经济发展战略;政府控股公司是国有资产的经营机构,代表政府具体运营国有资产;国联公司在政府控股公司的领导下,开展经营活动,完成赢利目标。


  启示之三:政府对政府控股公司的管理主要体现在人事权和收益分配权上,监督权和管理权分离,监管但不干预,审核但不承诺,鼓励自主经营但不失控


  新加坡政府始终是政府控股公司惟一的出资人,对政府控股公司的管理主要体现在人事权和收益分配权上。政府控股公司董事会成员及公司主要经理人员的任命都需经财政部通过,由总统审批。由政府派出的代表担任政府控股公司董事会的董事,代表政府行使资产管理职能,使政府能够实现对整个公司的有效掌控;财政部还负责政府控股公司经营业务范围的审定、重大投资项目的审批,以及财务报表的审核等。政府控股公司整个系统内各类企业的重大经营活动始终处于政府的掌控之中。


  新加坡财政部对政府控股公司给予了相当大的经营自主权,政府控股公司在每年从子公司取得红利的同时,也必须将自己利润的50%上缴财政部。尽管政府控股公司为有限公司,不必向社会公布其财政数据,但是,它必须每年向财政部递交经审计的财务报告。政府控股公司本身的治理结构在一定程度上保证了监督权和管理权的分离。政府对企业的经营活动做到监管但不干预,重大事项审核但不承诺,鼓励企业大胆自主经营但不失控,从而有利于实现国有资产的保值和增值,并培育和造就出一批具有国际水平的现代企业。据政府控股公司统计资料显示,自1974年成立以来,新加坡政府委托政府控股公司经营的国有资产不但没有流失,反而大幅增长。


  启示之四:实行严格的反腐倡廉法律和法规,通过财务报告和项目审批制度,对公司重大决策进行监管


  新加坡实行严格的反腐倡廉法律和法规,除由总统直接负责的反贪局对包括下派到各控股公司的国家公务员的公务活动进行监督以外,新加坡政府对国有企业的监管还通过以下3种途径进行:首先是由财政部等部门直接派出司(局)级和副部级官员,参加公司董事会。通过他们在董事会的活动,影响和监督公司的重大决策,以确保公司经济活动符合政府赋予它的使命。


  其次是通过财务报告和项目审批制度,对公司重大决策进行监管。如规定公司必须定期将财务报表上报财政部,且上报之前必须经国际权威审计公司评审,以便财政部了解和掌握公司经营状况。另外,凡涉及公司及公司下辖子公司的重大投资决策和经营事项,如公开上市、改变经营范围或到海外投资等,均需上报财政部审批或备案,以尽量避免发生重大项目投资决策的失误。


  其三是不定期派人到公司或其子公司调查了解情况。


  启示之五:信息公开,鼓励媒体曝光国有企业中侵吞国家财产和贪赃枉法行为,将大型国有企业经营活动置于公众监督之下


  在加强对国联企业严格监管的同时,新加坡政府还鼓励新闻媒体对国有企业中侵吞国家财产和贪赃枉法行为进行公开曝光。例如淡马锡控股公司作为一家掌管着420亿美元国有资产的大公司,长期以来一直是媒体聚焦的对象。由于淡马锡属下很多公司的经营业务与普通百姓的日常生活息息相关,如民航、地铁、电信、港口、码头等,因此,这些国联企业的重大举措经常见诸报端或在电视上亮相,这就使淡马锡公司在涉及企业重大业务决策时难以暗箱操作。


  为了防止由于信息不对称可能导致内部操纵问题的发生,新加坡政府规定,国有企业无论上市与否,其经营状况都应当公开,任何机构或个人,只需交纳5新元的费用,都可以在注册局调阅任何一家国有企业包括政府控股公司的有关资产管理信息的资料,以保证公众舆论对国有企业具有一定的监督作用。


  韩国:机制激发国企活力


  自上世纪80年代以来,韩国政府通过积极改革国企管理模式,强化经营评价机制,极大提高了企业的自主权和效率性,并鼓励国企走出国门,使企业发展获得了更大空间。而在市场体制充分形成以后,韩国政府为避免过度垄断,保持有效竞争机制,通过多种方式调整企业所有制结构,走出了有本国特色的国有企业发展道路。


  数据是韩国国有企业近年发展的最好注解。根据韩国企划财政部的调查,自2008年国际金融危机之后,韩国国有企业的“人均劳动生产性”指数大幅提升,其增幅甚至超过民间企业。以2010年为例,国有企业“人均劳动生产性”对比2008年增幅为31.6%,而大型民间企业的平均增幅为24.9%。在利润增长方面,很多国有企业也取得了让民间企业羡慕的成绩。例如地域供暖公社2010年的营业利润率为9.95%,较50大上市公司平均利润率6.3%高出58%。


  那么韩国政府是如何保持国有企业的活力?经营评价机制是韩国政府对国有企业有效监管的核心。根据《公共机关运营法》的规定,韩国政府于每年12月将下一年的企业运作目标下达到企业,而企业则需要将上一年度的经营管理报告书在3月20日之前递交,报告书由专门组建的经营评价团评审,评审结果由企划财政部下属的公共机关运营委员会审议,最终评价结果将由企划财政部长官签署并于6月20日前下发给企业。


  为了提高评审的公平性和专业性,韩国企划财政部长官每年会从大学教授和公认会计师中挑选出专家组成经营评价团。以今年为例,评价团成员共有159名,团长为首尔大学教授崔钟元,而评审对象则包括仁川空港公社、韩国电力等111个国有机构和在职6个月以上的100名机构负责人以及58名常任监事。评价团有权在评审过程中要求企业机构提供进一步的补充材料,也可以要求与任职人员对话了解情况。评审结果对于企业非常重要。经营绩效优异的企业,政府将给予表彰,而对于经营不善的企业负责人,政府可能给予撤职处分。此外,评审结果还会对全社会公开,届时媒体的报道也极大影响企业管理层和员工的工作态度。


  为鼓励国有企业向海外市场发展,海外业绩也成为经营评价机制的重要一项。在这种政策的引导下,自2008年以来,资源、基础设施建设和信息技术等多个领域的韩国国有企业在海外市场表现得非常活跃。特别是借助政府强化资源外交的东风,石油公社、燃气公社、矿物资源公社、煤炭公社等企业对外业绩提升显著。国有企业在海外的发展不仅改善了国有资产的收益,提高了企业的竞争力和创造就业岗位的能力,而且提升了韩国在国际社会的地位。


  国有企业任职人员的收入也与经营评价的结果密切相关。政府会根据相应期间的纯利润等经营成绩和经营评价团等外部评价为基础,向企业负责人发放相应比例的奖金。如果其所负责的企业在经营评价中获得最高等级S级,则奖金最高能达到基本工资的200%。企业员工根据评价结果和工作业绩也会得到相应幅度的奖励。另外,韩国企划财政部在年底还会发布下一年度的《国有企业和准政府机关预算案》,其中规定了国有企业员工下一年工资的增长幅度,该幅度基本与当年CPI的增长幅度相当,以抵消物价上涨带来的工资缩水。


  韩国政府在发展国有企业的过程中也碰到了很多问题,例如国有企业限制竞争及市场进入,使得竞争力和经营效率低下;自然垄断和行政垄断造成技术革新动力不足;庞大的员工人数影响效率提升等等。为此,韩国各级政府都在进行调整国有企业所有制结构的尝试,方式包括国有股在国内外证券市场上公开上市、出售经营权、战略性合作等。在政府推动下,韩国国有企业近年来通过所有制调整,吸引外资超过100亿美元,盈利能力也得到很大程度提升。除了部分公共事业,韩国几乎取消了所有行业对民营资本和境外资本的准入限制。有关专家认为,企业所有制调整改善了韩国国有企业财务结构,提高了企业经营透明度,增加了工作效率。


  俄罗斯:加强控制战略性行业


  俄罗斯逐步加深了对市场经济的认识,自2000年后开始重新加强国家对战略性行业的控制力,现在俄罗斯政府独资或控股的企业已成为其国民经济的重要支柱。


  为了消除上世纪90年代初大规模私有化带来的国有资产流失、财政收入减少、寡头经济盛行等负面影响,俄罗斯总统普京在其第一个任期内以战略性行业为突破口开始了重新国有化进程。俄罗斯政府于2004年通过法令,制定了战略性企业和战略性股份公司名录,将石油、天然气、运输、电力、银行、钢铁制造业等领域的1063家企业列为国有战略企业。俄罗斯法律规定:“俄战略企业股份归俄联邦所有,俄联邦政府参与管理,确保国家战略利益、国防能力和国家安全,保护俄联邦公民的道德、健康、权利和合法利益。”


  为了推动国有企业的良性发展,加强对国有企业的监督管理,俄罗斯政府采取了一系列有效措施。首先,通过法律明确和奠定国有企业在经济中的特殊重要地位,陆续通过《自然垄断法》、《电力法》、《联邦矿产法》、《战略企业外商投资法》等法律,帮助国有企业在油气、电力、铁路、邮政等战略性行业依法获得主导地位;其次,通过国家财产管理委员会加强对国有资产的监督,该委员会履行国家出资人职责,对企业国有资产的保值增值进行监督,代表俄罗斯政府向部分大型企业派出监事会,负责监事会的日常管理工作,防止国有资产的流失;第三,加强财税监管,将国有企业作为财政收入的重要来源。俄罗斯政府规定,除俄总理特别批准外,国企上缴的红利比例不得低于25%。近年来,其国企上缴的红利大幅增长,由2010年的450亿卢布增加到2012年的1610亿卢布,2013年政府有望获得国企红利1721亿卢布(占俄财政总收入的1.4%)。除上缴红利外,俄罗斯政府还积极利用矿产开采税、石油出口税等税收手段,将石油等资源性企业的税收收入注入政府稳定基金,构筑抵御金融风险的“防火墙”。


  为了加强政府对重要国企组织人事的控制,保障国企忠实执行政府经济政策,并取消形式上的独立董事,俄罗斯政府于2012年年底调整了国企董事会的构成办法,又重新允许政府官员到国企任职。长期以来,外界对俄国企“官商不分”的管理体制颇有诟病。为了增加企业高管的收入透明度,减小外界质疑,俄罗斯总理梅德韦杰夫于2012年8月签署政府令,强调国企高管每年4月30日之前必须公布本人、配偶及未成年子女在上一年度的收入和财产情况。俄总统办公厅还要求国企高管参照政府官员标准,于今年7月1日前放弃在海外拥有的银行账户和股票,否则将遭解职。


  在规范对国有企业管理的同时,俄罗斯政府也意识到必须不断提高国有企业经营效率、优化企业结构、增强企业活力,而新一轮国企私有化被视为可行途径。与上一次私有化浪潮相比,此次俄政府的步伐要“稳健”得多。一方面,依然强调保持国家对经济的控制力。完成私有化后,政府在俄石油、俄铁路股份公司等垄断企业中仍享有绝对控股权,政府对战略性行业的掌控不会因私有化产生动摇。根据相关规定,俄罗斯新私有化对象被限定在:不行使国家职能的国有独资公司、2004年8月4日第1009号总统令规定的战略性企业名录以外的国有独资公司和国有股份公司的部分股份。另一方面,俄政府制定了私有化计划及收益指标,但落实过程中并不急于求成。俄石油公司董事长谢钦就曾建议将国有企业股份私有化价格不得低于企业首次公开募股价格。


  (本文章摘自6月13日《经济日报》)

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